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财政学论文 异地高考现象的财政学探讨

2019-02-02 12:15:01来源:组稿人论文网作者:婷婷

  摘要: 随着我国经济水平不断发展,社会发展水平不断提高,人民对于自身的合法权益愈发关注,由此引发了一系列关于社会公平的热点问题。异地高考问题就是其中之一。为了寻求异地高考问题的解决之策,文章通过对异地高考问题出现的历程进行了解以及现有的解决办法进行了系列分析,发现异地高考问题并非仅靠现有的异地高考政策就能解决的。最后文章通过财政学的角度,对整个问题的成因进行了深入分析,发现这一现象的根本原因还是在于我国区域间经济发展、教育资源配置及教育水平方面存在差异。最后作者根据分析所得出的各项原因分别提出了相应的对策,以求通过如此一系列的应对方式解决异地高考问题并对可能出现的相应的教育公平缺失现象进行预防。

  关键词:异地高考、异地高考政策、财政、教育公平

  自1977年恢复高考以来,与高考有关的问题一直是广大人民群众关注的热点问题。随着我国经济的不断发展,政府对于高等教育的支持力度不断增强,高等教育培训机构遍地开花,“千军万马过独木桥”的现象已经成为了过去时,但是蛋糕做大了,怎么把蛋糕分好又成了一个十分严竣的问题。在当前社会环境下,异地高考问题已经成为高考问题中的重点,如何协调好流动人口子女的高考入学问题、杜绝非法高考移民现象的出现,业已成为中央与地方政府的重难点问题。本论文旨在通过对当前异地高考现象进行财政学分析思考,针对当前的异地高考政策与成效,来研究探讨一条可行的道路。

  异地高考问题的起源

  改革开放以来,为了使我国经济能迅速发展起来,我国政府选择通过先富带动后富的共同富裕战略,优先发展优势地区经济以带动整体经济的发展,并根据各地已有的资源条件和地理区位因素,启用了对外开放战略和经济特区政策,使得东南沿海、长江三角洲以及京津唐地区率先发展起来。这使得区域间经济水平差异开始逐渐扩大,且在之后的不断发展过程中,这些经济基础雄厚、优势资源众多的区域经济发展态势更是不断上升,使得其与国内其他地区的经济差距不断扩大,经济发展不平衡带来的大规模人口流动也一直持续到今天。青壮年前往经济发达的地区谋求生计,很多会将自己的子女一同带往其工作地居住,这使得流动人口中学龄人口占了很大比重,以下是教育部自2010年以来的统计数据

  图1.义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女人数

  图2. 义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女人数增长率

  从以上数据来看,处于义务教育阶段的随迁子女人数规模十分庞大,且数量呈不断上升的趋势。2003年1月5号,国务院办公厅印发了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》,其中明确提出“要保障农民工子女接受义务教育的权利”;2006年3月27号,《国务院关于解决农民工问题的若干意见》确切指出“保障农民工子女平等接受义务教育”。随迁子女义务教育阶段的受教育权利得到了保障。2012年8月,国务院办公厅就转发了教育部、发展改革委、公安部、人力资源与社会保障部《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》,《通知》明确要求:“各省、自治区、直辖市人民政府要根据城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力,根据进城务工人员在当地的合法稳定职业、合法稳定住所(含租赁)和按照国家规定参加社会保险年限以及随迁子女在当地连续就学年限等情况,确定随迁子女在当地参加升学考试的具体条件,制订具体办法。”

  截至目前,全国绝大多数省份都已经明确了随迁子女在当地参加中考、高考的政策,并且该政策也已经落实了数年。但是高等教育阶段又有所不同,相较于小学和中学所适用的就近入学政策,高等教育阶段是各高校在全国范围内招收生源,更在早些年份有着临时户口的操作模式。所以高等教育阶段对于学生的户口问题被无限淡化,取而代之的就是大学的招录了。大学的招录主体是各高校,根据国家的相关政策及自身生源需求,通过对高考分数进行划线来对全国考生进行录取。但是各高校间师资力量、教育资源等存在着差异,更是有着一类本科二类本科的划分,所以对于考生来说,如何才能进入更好的院校享受更优质的教育就尤为重要了。而且,在现行高考招生制度中,高等院校的招录并非完全按照高考分数来直接确定名额,而是根据国家的规定在各个省份进行名额划分,再通过当地的考试分数线来确定招录名额,如此一来,各省录取率不同,考上重点大学享受优质教育资源的概率也大不相同。目前,我国大多数高校是按照生源情况安排招生计划,每个大学都有相对固定招生的地域范围。在招生情况好的地区安排的招生计划就会多。一些贫困落后地区考生人数多,但得到的招生计划反而少于考生少的大城市和东部发达地区。

  但是正如上文所提到的,在经济发展过程中,有着大量劳动力从贫困落后地区向发达省份、城市迁移,更是带来了大量的学龄儿童。随迁儿童在国家政策支持下能够在流入地接受义务教育与高中阶段的教育,但是在高校招生名额恒定的情况下,如果允许随迁子女在当地参加高考的话,势必会印象到本地户籍学生的高等教育入学。所以在异地高考问题被正式提出之前,地方政府对于随迁子女的高考问题一直保持着淡漠,随迁子女只能回户籍所在地参加高考。

  二、 异地高考政策及其比较分析

  异地高考政策的具体条目

  随着我国经济的不断发展,民主化水平的不断提高,在经济建设中做出了巨大贡献的农民工的权益也越来越受到关注,随迁子女的高考问题随之进入大众视野。2008年有人大代表提出解决外来务工人员子女就地高考问题;2010年12月启动的国家教改试点中,解决异地高考首次列入试点,山东、湖南、重庆首批试点;2012年7月 教育部发文,教育部网站公布了《国家教育事业发展第十二个五年规划》,规划中指出,要保障进城务工人员随迁子女享受基本公共教育服务权利。2012年9月6日,国新办举行《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》发布会,文件提出,随迁子女就地高考、中考要有条件准入,包括家长、学生和所在城市三方面需符合基本条件。而后各省份相继开始拟定并施行随迁子女异地高考的政策法规。具体政策见下表:

  各省份异地高考政策一览表

  省市执行时间具体细则北京2013年起分布执行随迁子女可在京考高职,父母须在京稳定工作并连续缴社保满6年上海2013年起分布执行综合考虑外来务工者在沪的职业情况与其随迁子女的就读年限广东2013年起分布执行缴社保累计3年以上,在广东参加中考并具有3年完整高中学籍天津2013年起分布执行在津连续就读达一定年限,父母有合法稳定职业并依法纳税等福建2014年起执行凡在福建高中有3年完整学习经历的均可参加高考山东2014年起执行3年完整高考学习经历,具有山东高中阶段学籍,缺一不可江西2013年起执行具有一年以上高中学习经历并取得学籍的,可就地高考安徽2013年起执行符合三年完整学籍及学习经历的可在安徽参加高考黑龙江2013年起执行累读三年,父母拥有合法职业和合法固定住所湖南2013年起执行自高一在流入地就读,取得学籍,并参加学业水平考试等重庆2016年起执行3年连续完整高中学籍,父母有稳定合法工作等新疆2013年起执行高中在疆连续就读3年,并有在新疆就读3年的学籍档案等等河北2013年起执行在河北有两年以上连续就学记录,并提供相关证明即可参加高考辽宁2013年起执行3年高考学籍,完整学习经历,可参加高考吉林2013年起执行父母有合法职业稳定住所,缴社保3年以上,子女有完整学习经历浙江2013年起执行须有连续高中学习经历和学籍并完成高中学业内蒙古2013年起执行具有高中学籍且连续就读满2年;家长拥有合法稳定住所等江苏2014年起执行高中学籍及完整学习经历,其监护人在江苏有合法稳定职业等四川2013年起执行四川异地高考要有居住、学籍证明等等广西2013年起执行广西异地高考方案以学籍条件为主陕西2014年起执行高中在陕连续学籍满3年,并取得高中毕业证湖北2013年起执行考生须在鄂读完3年高中且有学籍,监护人有合法稳定职业等河南2013年起执行父母一方在豫具有合法稳定工作和住所,有当地学校正式学籍等云南2013年起执行考生户籍入云南满三年,在云南高中连续就学满三年等贵州2014年起执行高中阶段在贵州省连续就读三年且有学籍,父母有合法职业等甘肃2013年起执行进城务工人员本人及子女均具有三年以上甘肃省户籍等等山西2014年起执行在父母常居地连续3年接受高中教育并有正式学籍等海南2013年起执行初一至高三在海南就读,监护人有合法稳定职业并缴社保满6年宁夏2014年起执行宁夏异地高考对随迁子女考生父母有要求青海暂无西藏暂无异地高考政策的具体分析

  由以上政策可以看出,各省市对于异地高考问题的反应不可谓不积极,大多在国家政策出台后一年内制定了相应的地方政策。从理论上看,这一政策的出现,解决了高考报考之初的问题,在整个招录过程中具有起点公平的重要意义。教育机会的公平是整个社会公平的基石,学生可以通过自身的努力平等地得到竞争提升的机会。随迁子女在符合流入地的报考条件后可以直接在当地报名参加高考,并与当地学生享受同样的被录取资格,这是程序上教育公平的完美体现。

  但是根据实际情况及效果来看,似乎就没那么乐观了。从具体的限制门槛来看,人口输出大省和高考大省所制定的条件比较宽松,相比较而言,人口输入大省所制定的条件比较严格。异地高考条件最宽、门槛最低的是江西省,对随迁子女父母的职业、住所、社保都未作过多要求,外省籍务工人员随迁子女只需要在江西省高中阶段具有一年以上学习经历并取得学籍的,就可就地报名参加高考,并享受与江西省户籍考生相同的招生录取政策。作为高考大省的山东省设置的门槛也比较低,山东省只要求具备本省高中段学校学籍并有完整学习经历即可。河南、河北、广西、江苏等省份主要是对学籍提出了要求,对随迁子女监护人的社保年限未做过多要求,但是要求随迁子女监护人有着合法稳定的职业和住所。而作为主要流动人口流入地的上海、广东,除了对随迁子女的学籍、随迁子女监护人的职业和住所提出了较高的要求外,还严格要求随迁子女监护人参加社会保险的年限。首都北京的限制更为严格,除了对以上方面做的限制外,随迁子女只能在京报考高职类院校,无法享受与本地学生一样的高校优惠政策。无论是学籍要求还是居住年限、社保年限,都是在对随迁子女及家庭进行差异化划分。这从实质上,是对教育公平的一种破坏。

  当然,事出必有因,这种状况的原因也是有迹可循的。首先,从经济发展水平来看,人口输入大省的经济发展水平都是远高于其他省份的,因而政府财政收入也就相对于远高于其他省份。其次,财政资金总量上的领先带来的是各类财政支出的远超,这些省份对于教育行业的财政投入要远远高于其他省份,大量的投入势必带来教育发展水平的提高,这些省份的优质教育资源增量自然而然远超那些人口输出大省。最后,则是我国的高校布局因素了,从具体数据来看,我国拥有高校数量在30所以上的城市达到24个,包括除海口外的东、中部所有省会城市和4个直辖市以及4个西部省会城市和东部港口城市大连;拥有高校数量在10~20所之间的20个城市中,东、中、西部分别占13个、4个、3个;拥有高校数量在5~10所之间的65个城市主要分布在东部的广东、河北、山东、江苏和浙江以及中部六省,但是西部除了四川外其他省份分布较少。拥有高校数量在0~5所之间的173个城市中,西部占67个,但是这些西部城市高校的数量少于东部,高于中部。从这里就可以明显看出,我国高等院校的区域分布是十分不均匀的,经济欠发达地区高等院校数量远低于经济发达地区,这正与人口流出省份和人口流入省份的数据相印证。在各方面的共同作用下,马太效应自然更加明显。地方政府为了使教育行业的正外部效应能更多地为自己所享受,自然会对这些外来人口挤占优质教育资源的行为进行限制。

  再从具体的效果上来看,严格的限制条件似乎确实对于“高考移民”现象有着很好的抑制效果,但对于异地高考政策最大的受众——进城务工人员随迁子女来说,异地高考政策似乎并没有预测中的那么受用,这一点从具体数据就可以看出:2013年,河北、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、河南、湖北、湖南、重庆、云南共12个省市组织了4440名随迁子女在当地参加高考;2014年共有28个省份开始解决随迁子女在当地参加高考问题,共有5.6万名符合条件的随迁子女在居住地参加高考。与随迁子女的整体规模比较起来,这些数据就显得十分渺小了。从政策的提出、制定,再到政策的具体实施,政府势必是投入了不少人力物力的,但是最终确实出现这种成果,与预期效果相差甚远,是完全不符合效率原则的。所以说,现行异地高考政策决不会是也决不能是当前随迁子女异地高考的最终解决之道,要实现教育公平的最终目标,异地高考政策只能算是个开端。

  三、 异地高考问题的整体探讨

  对于如何解决异地高考问题,当前已有许多专家学者提出了自己的看法。在许多专家学者看来,异地高考政策之所以难以奏效,是因为我国早先颁布并一直施行至今的户籍制度的问题,被户籍制度捆绑住的高考制度难以真正实现教育公平,如果要彻底解决异地高考的问题,就必须把高考制度从户籍制度的限制中解脱出来。我们不可否认这一论断的合理性,但是这一对策的可行性并不是特别的高。从上文中的异地高考问题产生的历程和对异地高考政策无法完全放开的分析就可以知道,与户籍制相联系的高考招生制度并不是异地高考问题产生和发展的根本原因,就算对这一制度进行修改,只能是治标不治本,更遑论各方利益博弈下,这一办法直接针对经济发达省份,直接实现的可能性并不大。所以要寻求异地高考问题的解决之策,就不能单纯将问题归咎于某一具体的规章制度,而是必须从整体出发,通过与之紧密相关的科学原理对其进行探讨与分析。

  财政学作为一门研究政府收与支的学科,对国家财政收支的各个方面都保持着极高的关注度。异地高考问题不仅涉及到我国各区域间发展的不平衡,更是缠绕着各方利益的博弈,无论是地方政府的投入、高等院校的财政支持还是纳税人的既得利益,都是需要政府宏观政策来协调的。所以,从财政学的角度来对异地高考问题进行解读、反思,十分必要。上文结合财政公平与效率的原则对异地高考政策进行了解读,也只是对于该政策的可行性有所质疑,但是对于问题的解决并没有多大益处。所以想要真正解决异地高考问题,就不能狭隘地将眼光放在一处,而是正本溯源,通过对问题的根本原因进行探索分析来寻求治本之法。

  异地高考现象的根本原因

  上文对异地高考问题出现的历程进行了罗列,所以从最初的起点来看,异地高考问题是始于我国的大规模人口流动的。从改革开放之初到当前,人口流动的规模在不断扩大。而从大量数据来看,绝大多数都是从经济发展水平较低的省份向那些经济发展水平高的区域迁移。所以异地高考问题的最根本原因在于区域间经济发展的不平衡。

  异地高考现象的直接原因

  再从异地高考问题的具体成因来看,就如上文在对异地高考政策的分析中所提到的,异地高考政策的制定之所以无法完全放开,更是有部分省份对异地高考准入资格进行严格限制,是因为那些省份一直以来享受着本地优质高等教育资源带来的正外部影响,地方政府不愿因随迁人口的流入而导致自身既得利益受到损害。同理,异地高考冲突之所以出现,一是流入地政府及当地居民作为既得利益者,本能性会对意图挤占本地优质教育资源的外来人口进行抵制;二是随迁子女在跟随父辈前往流入地后,不愿回户籍所在地参加高考:一则作为经济发展水平更高的流入地,往往教育支出比较大,优质教育资源较多,当前高考招生制度下比之户籍地有着更多的重点高校招生名额;二因为在当前我国各省份间教学存在差异,流入地与户籍地教学内容往往存在脱节,随迁子女在流入地经历过之前阶段的学习后,又要为了高考回到户籍地,往往需要经过很长时间的调整才能跟上学习进度,这种不利于高考成绩的状况自然被随迁子女及其家庭所抵制。所以从这二者的矛盾可以看出,正是优质教育资源分配的不均匀、不够合理的招生制度以及各省间教育水平的差异直接导致了异地高考现象的出现。

  高考移民现象对异地高考问题的启发

  高考移民现象在各类关于研究异地高考问题的文献中出现的频率十分地高,这一问题必然与异地高考现象存在着十分紧密的联系。所以在这里对于高考移民现象进行分析,对于如何解决异地高考现象有着一定的借鉴意义。何谓高考移民呢?是指部分考生为了达到上大学或者上好大学的目的,利用一切可能的手段和途径,向录取分数线比较低、录取率比较高的省份流动。事实上,部分省份异地高考政策设置高准入门槛,一定意义下也是为了防止高考移民的出现。但是撇除各类主观眼光,单从其形成的原因来看,高考移民其实也是对我国当前教育领域现状的很好体现。为什么要移民?一则是其原本户籍所在地教育资源稀少,在当地高考竞争激烈,所以为了能更有把握地进入重点大学,其就选择了这种侵占本地户籍学生权益的行为;再一个就是我国各地教育水平的差距问题了,为什么会选择这个省份进行移民而不是其他,必然是因为其有把握在这里取得更加优异的成绩,甚至冲击更高层次的重点高校。从这一层面来看,高考移民问题出现的原因与异地高考现象的出现有着相同成因,对于这些原因寻求解决办法对于解决异地高考问题是大有裨益的。

  四、解决异地高考问题的对策

  在通过对异地高考的具体政策、现状进行了解,以及对异地高考现象的成因进行具体分析,对与之紧密相关的高考移民现象进行解读之后,笔者认为,单纯通过异地高考政策是无法彻底解决随迁子女的异地高考问题的。想要解决异地高考问题,还得从具体原因来逐一想办法。

  缩小区域间差距,减小人口流动的规模

  从之前的分析可以知晓,异地高考问题出现的根本原因在于区域间的经济发展差距过大。在当前马太效应愈加显著的情况下,单纯依靠各地自身发展来改善这一情况已然不太现实,所以要解决这一问题,则必须发挥政府的宏观调控职能,在不影响整体经济发展的条件下,通过各类财政政策或补贴对欠发达地区进行支持,当然,单纯的财政补助是无法真正解决问题的,授人以鱼不如授人以渔,所以中央政府可以根据对欠发达地区的资源区位等条件,鼓励其发展自身特色产业,以帮助树立地方支柱性产业的方式来提高欠发达地区的经济发展水平,如此一来,既可以缩小区域间差距,又能通过支柱型产业的带头作用带动当地经济发展,增加就业,二者同时作用下,流动人口势必会减少,而后不仅是异地高考问题,类似的争议性事件也必然大大减少。

  政府发挥职能均衡基本公共服务

  无论是各地高等教育资源保有量的不同,还是与户籍制挂钩的高考招生制度,实质上都是由于教育资源配置极不均衡。而从更高层面来看,这实质属于公共资源的配置不公平。在经济发展水平更高的区域,对于教育行业的市场投入与政府投入都十分巨大,但是在经济落后的地区,无论是市场资本还是政府资金,能够投向教育事业的数额就比较少了。而这实质上也属于市场失灵的现象,需要政府的适当干预,所以财政肩负重任,为地区间基本公共服务均等化提供资金。

  制定统一标准平衡教育水平差异

  最后,则是我国各省份间教育水平差异的问题了,教育水平的差异导致了各省份间高考难度不同的现象,直接导致随迁子女产生在流入地参加高考的心理倾向,从而直接导致异地高考现象的出现以及高考移民的产生。但是这一问题属于历史遗留问题,想要进行解决,采用如异地高考政策这般靠地方政府便宜行事的方式是绝对不行的。教育水平存在差异、教育内容的难易程度不同,实际上也是另一个层面的教育资源分配不均,特别是高中阶段的教育水平差异,会直接导致其与大学阶段教育的衔接问题,所以不仅在优质教育资源方面,国家也需要对教育水平和考试难度进行规定,通过系列政策来均衡各省份间课业难度,做到另一个层面的教育公平。

  如此一来,从根本上解决教育这一公共产品的缺失,又教育资源配置不均带来的各种问题自然迎刃而解,又何况只是一个异地高考呢。

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