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法律保障论文 民族区域自治制度的发展与完善

2019-03-14 14:31:18来源:组稿人论文网作者:婷婷

  摘要

  我国是多民族的社会主义国家,根据国情以及各民族共同发展的需要,我国宪法确立了民族区域自治这一项基本政治制度。本文就民族区域自治制度的建立及这一法律制度的形成进行了论述,提出了一些完善民族区域自治制度的建议。从当前的发展情况来看,民族区域自治制度的发展亟需完善民族区域自治法配套的法规,加快民族自治条例的出台,落实民族自治地方,自治权实现的保障机制等方面入手,从而为民族区域自治制度的新发展开辟新的:法治道路。本文在我国现行的宪政体制下,运用宪法学理论,以民族区域自治制度的发展为

  宏观背景,对民族区域自治实践中出现或可能出现的各种制度建设问题进行论述和调查研究。,提出民族区域自治的未来发展目标,使民族区域自治制度的到更好的发展与完善。

  关键词:民族区域自治;自治权;法律保障;发展;完善

  民族区域自治制度的概述

  民族区域自治制度确立的背景

  1、历史发展

  新中国的成立前夕召开的中国人民政治协商会议第一次全体会议通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》。它用专章阐“各少数民族聚居的地区,应实行民族区域自治,按照民族聚居的人口多少和区域大小分别建立各种民族自治机关”,从而把民族区域自治确立为新中国解决民族问题的基本政治制度。任何一个国家建立后,都面临着巩固政权和治理国家的问题,中国共产党成立之初,就把解决民族问题作为主耍的革命任务之一,但并不是从一开始就选择了民族区域自治制度,而是经过了多年的比较、探索,认真比较了“民族自治权”与“联邦政策”后建立起来的。中国第九届全国人大常委会二十次会议对1984年的《民族区域自治法》进行了修正,修正后的《民族区域自治法》明确将民族区域自治制度确定为我国的一项基本政治制度,删去了不适应市场经济要求的自治权,充实了许多关于经济建设、教育文化、财政管理等方面的自治权。民族区域自治是中国共产党解决国内民族问题的一条基本经验。民族区域自治制度正式成为我国一项基本政治制度。

  2、民族自治的宪政基础

  (1)民主基础。宪政就是民主的政治,民主是宪政的核心,民主理论的核心在于,承认和保护人的尊严和自治最好的方式就是人民通过政治机构自己管理自己。然而,现代民族地区人口众多,社会成员不可能都直接参与政治生活,而只能选派自己所信任的代表和公职人员参与国家事务的管理,以实现自治。

  (2)政治基础。民族区域自治制度具有广泛的政治基础,近代以来革命运动促使各民族合作,追溯到鸦片战争开始,各族人民团结一心,将西方殖民者和帝国主义侵略者赶出中国,共同抵御外敌的历史经历让各民族之间具有强大的凝聚力。新中国成立以来,为维护国家统一,民族团结的目的,实行民族区域制度具有良好的政治基础。

  (3)法治基础。民主与法治不可分离,实现法治的关键在于能否将公共权力置于宪法和法律的控制之下民族区域自治的前提是在中央的统一领导下,这项政策既是依法治国的特殊性治国措施,又是国家治理现代化的重大法治创新,因此民族区域自治制度具有良好的法治基础。

  (4)人权原则。宪政在根本上是一种人权保障制度,人权是民主和法治的出发点和归宿。在我国特定的国情情况下,实行民族区域自治制度,让少数民族根据自己民族的特点,进行特殊的自治政策,这无疑充分保障了各少数民族人民的权益,体现人权主义原则。

  (二)民族区域自治的概念和内容

  1、民族区域自治制度的概念

  根据我国宪法规定民族区域自治是指在中华人民共和国范围内,在中央政府的统一领导下,以少数民族聚居为基础,建立相应的自治地方,设立自治机关,行使宪法和法律授予的自治权的政治制度。在中文语境下,“自治”一词承载着多重含义。通常“自治”中“自”被理解为“自己”、“自我”等相对确定的内涵,而“治”则表现出多种不同的含义,如“治理”、“管理”、“安定”、“处置” 等等。随着现代民主宪政制度的不断发展,“自治”是现代民主政治的重要词汇,在不同的语境下有着丰富的的内涵。但不论是自治,或是自主、自我治理、自我管理,其基本要义都是自治与法律的结合,法律是自治的依据和保障,任何自治的形式、内容、权限以及自治的程度等都离不开宪法和法律的设定。根据上述宪法文本对于自治制度的概念以及对“自治”的语境分析,可以得出关于自治的相关内容既有国家政策和纲领性的指导原则,也有对国家职权的界定,还有对民族自治地方,少数民族公民权益的保障性规定。

  2、民族区域自治制度的内容

  民族区域自治的内容主要包括实行的前提、基础、核心和标志等部分。民族区域自治是为了维护国家统一和巩固政权,民族自治地方是中华人民共和国范围内的一个行政区域,自治治权是中央授予而不是民族地方固有的权力,实行这一制度的前提是国家统一,领土完整为前提;民族区域自治是维护少数民族人民的权益和民族区域内政治稳定的政治制度,这种民族自治以少数民族聚居为基础,是民族自治与区域自治的结合;民族区域自治的目的是为了能够让聚居的少数民族根据自己民族的政治、经济和文化等方面的特点,实行特殊的民族政策,从而最大限度的促进少数民族地区的发展。根据这一特殊政策,民族自治机关行使自治权。自治权是民族区域自治的核心和标志。

  (三)民族区域自治制度的作用

  1、民族区域自治是宪法的基本政治功能在民族地区的具体表现,也是民族地区宪政建设健康发展的基本条件。这一制度符合我国国情的需要,在维护国家统一和各民族团结方面发挥了重要作用。保障少数民族平等权利,民族区域自治符合了分权与保障公民权利,是宪政精神的体现,民族区域自治赋予民族自治地方较大的自治权,这是对民族自治地方少数民族人民当家作主愿望的尊重。民族自治地方既是民族区域,也是中华人民共和国不可缺少的组成部分。民族区域自治制度能够调动国家和各民族地区两方面的积极性,同时又推动了民族地区经济、文化和社会等方面的发展,为逐渐消除各民族发展不平衡出现的差异打下了坚实的基础。

  2、实践证明,民族区域自治制度与我国的具体情况相适应。依照宪法和有关法律的规定,民族自治地方必须接受中央的统一领导,遵守宪法和法律的前提下享有比一般行政区更大的自治权。这一政策既维护了中央的统一领导又调动了自治地方的积极性和主动性。有利于贯彻民主集中制;我国民族分布的特点是、大杂居、小聚居,根据这种情况,可以根据民族区域大小的情况,建立不同行政地位的民族自治地方。使少数民族能充分的行使自治权;实行民族区域自治制度有利于促进各民族的共同繁荣和发展,一方面中央可以大力帮助各少数民族加速发展经济和文化,另一方面可以最大限度的发挥民族特色,根据各民族的特点,制定特殊的发展政策来调动各民族的发展积极性,同时稳定了社会秩序,巩固了政权。

  民族区域自治制度实行的现状分析

  迄今为止,全国共建立了五个自治区、三十个自治州、一百二十个自治县(旗)一百五十五个民族自治地方。民族区域自治在我国的实际发展现状如何。

  (一)民族区域自治制度取得的成就

  我国设立了五大省级自治区,自治区少数民族聚居的地方为基础,建立相应的自治机关,行使自治权,由少数民族自己当家作主,管理本民族内部的地方事务.民族自治区享有宪法、民族区域自治法和其他法律规定的民族自治权,民族区域自治制度实行以来,我国自治区在政治经济和社会各方面取得了很大成就,以内蒙古自治区为例,

  在政治方面,内蒙古自治区建立于1947年5月1日,是我国建立的第一个民族自治地方。民族区域自治制度赋予内蒙古自治机关自治权,首先保障了内蒙古各民族的政治权利,使自治机关可以采取特殊措施,优待,鼓励各种专业人员参加自治地方各项建设工作,众多少数民族干部在内蒙古组织机关中担任职务,激发了少数民族的主人翁意识。而且民族区域自治制度,不仅保障蒙古族的政治权利,而且还保障其他各少数民族的政治权利,保证内蒙古各少数民族都平等的享有参政议政的权利。

  在经济方面,内蒙古自治区成立以前,是全国最落后的地区之一。让各族群众共享美好生活,是实行民族区域自治制度的初心。民族区域自治制度的实行也极大的推动了内蒙古的经济发展。内蒙古是个资源十分丰富的地区,像矿产资源、草原和森林资源、旅游资源等。改革开放以来,全面推动产业结构转型升级,国家重要的能源、新型化工、有色金属和绿色农畜产品生产加工、战略性新兴产业基地和国内外知名的旅游目的地建设已形成规模,多元发展、多极支撑的现代产业体系加快形成。近些年来内蒙古自治区根据本地资源优势,加快产业结构调整,优化内部环境,深化各项改革,使得自治区的经济得到迅猛的发展,经济的高速发展内蒙古各族人民带来了切切实实的利益,在民族区域自治制度的调动下,向经济强省迈进。

  在社会方面,内蒙古自治区成立以来,增加民生投入,完善社会保障制度,发展医疗、教育、文化等各项社会事业,搭建共享发展红利的民生机制,各族群众的获得感空前提升。至今,内蒙古自治区已制定蒙古语言文字工作条例、蒙中医药条例、草原管理条例等500多件地方法规、意见,为贯彻民族区域自治制度提供法律保障。内蒙古地区不仅有少数民族,还有许多汉族人的居住。民族区域自治制度在内蒙古自实施以来,内蒙古地区的社会秩序稳定,蒙汉各族人民和睦相处,共同发展。

  (二)民族区域自治地方的法治现状

  在国家层面,我国对于民族区域自治制度主要有《宪法》关于民族区域自治相关法律法规和《民族区域自治法》进行保障,并赋予自治地方自治立法权,可以根据民族自治地方的特色制定自治条例和单行条例。

  在地方层面,我国五大自治区目前没有出台自治条例,现有的是自治州自治条例。自治州是实现民族区域自治的关键环节,自治州行政管理体制,决定了自治州在宪政体制中的地位。在现行政治体制的架构中,自治州的地位很特殊,就其事权而言,说大不大,自治州受省或自治区的行政制约很大;而说小 乂不小,自治州管辖着若干县、市。宪法第三十条规定:自治州下设县、自治县、市。民族 区域自治法第四条规定:自治州自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权,同时还 区域自治法第四条规定:自治州自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权,同时还行使自治权。民族区域自治法第十九条规定:民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政、经济和文化的特点,制定治条例和单 行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。截至目前,我国自治地方共制定自治条例,单行条例和变通或补充规定近700个。

  三、民族区域自治制度存在的问题

  民族区域自治制度在我国的实行无疑取得了巨大的成就,但在实施过程中也存在诸多问题,下文对民族区域自治制度在实行过程中存在的问题进行分析。

  (一)实施民族区域自治配套立法不健全

  1、保障民族区域自治有效实施的配套立法建设是一个很复杂的系统和过程,是一个从中央到地方的复杂立法体系。可是,到目前为止,《民族区域自治法》颁布实施近二十年,贯彻实施这部法律的配套法规至今尚未出台。最突出的表现就是我国五大自治区无一出台自治区自治条例。这一问题的存在证明,我国在国家统一与民族自治、中央与民族自治地方的理论与实践问题上,还没有得到很好地解决。这一问题的原因是多方面的:首先,各大自治区出台自治条例的积极性不高,对自治区自治条例的重要性和迫切性的认识不到位,其次,自治区自治条例出台难的关键在于如何协调好各部委所代表的国家经济利益与自治区所代表的民族自治地方的经济利益之间的关系。由于种种原因,这其中协调的难度极大。最后,自治条例草案自身存在定位问题。具体来说,就是立法者对于自治区自治条例可以规范什么,不可以规范什么等立法权限把握不清,使得自治区自治条例难以最终定稿。

  2、民族自治地方立法质量低

  目前,民族区域自治立法存在质量低,普遍存在新法抄旧法、机械照搬的现象,不能充分体现“当地民族的政治、经济和文化的特点”。随着我国民族区域自治制度的发展完善,民族自治地方得到了快速的发展,社会结构也发生了巨大的变化。在国家的统一法制内,民族自治地方各项事业都基本得到了法律的保障。同时我们也要看到,随着少数民族经济文化的发展,民族习惯法也得到复兴,在今天的民族地区,尤其是边远的民族乡村,实质上存在着两套不同社会控制机制。一是由国家统一法制维系的现代法理机制,二是由乡土村落维持的传统的补救型、自治型的习惯机制。所以在民族地区,如何协调好国家制定的法律法规与民族习惯法的统一,对于民族地区的现代法治建设非常重要。而目前,国家统一法制体系内的民族区域自治法律法规的内容还没有充分吸收民族地区的传统法文化的精髓,真正符合少数民族和民族地区的发展需要。

  (二)中央与自治地方的事权划分不明确

  自治区自治条例是我国民族自治地方自治立法中存在问题最多、争议最多的领域,无论是制定、起草工作,还是批准过程和程序,都存在不少问题。自治区花费了大量的财力、物力,但是迄今为止,五大自治区的自治条例无一进入民族自治地方在事权划分模式中存在的问题是自治区自治条例至今尚未通过的的最主要原因。而权力划分的模糊又是因为受到利益问题的困扰。也就是根本原因在于经济权益的再分配问题。因此,如何协调好国务院各部委所代表的国家经济利益与自治区所代表的民族自治地方经济利益关系,是自治区自治条例出台的关键。

  (三)自治权还没有得到很好地行使。

  民族区域自治制度落实的重要部分是自治权的充分行使。“在自治权的理解方面,我们更多地是从形式上理解自治权,在行为上更多地视它为优惠政策权,而很少关注和认真理解民族区域自治权的本质和精神。而依据宪法的原则和精神,民族区域自治是在国家统一宪法的原则下发挥中央和民族自治地方两个积极性的制度形式。民族自治地方在中央权力的领导和监督下积极主动地决定和管理本民族的事务,这是中央授予民族自治权的本质。 然而,在现实生活中,辅助自治权充分行使的自治规则体系不完善。主要表现为,自治地方的自治条例法规的欠缺、规则自身缺乏执行性和与其他规则之间缺乏协调性。正如前文所言,我国五大自治区至今没有颁布自治条例,而自治州、自治县颁布的自治条例缺乏民族地方特色。对于自治权的运用意识比较薄弱,这样,使得自治权的行使受到影响。民族区域自治法与其他规则之间缺乏协调性。从自治州、自治县的自治条例和单行条例的立法监督规定来看,民族区域自治制度缺乏具体的违法监督制度。

  (四)民族区域自治法法律法规内容有待完善

  法律要想得到有效的实施,真正起到调节社会秩序的作用,必须符合社会的发展需求。民族区域自治法制化是为了贯彻“特殊保护少数民族权益”的宪法原则。因此,民族区域自治法律法规的内容必须符合少数民族和民族自治地方社会发展的实际,才能得到有效的实施,促进少数民族和民族地区的发展。而目前,民族区域自治法律法规内容还不够完善,民族区域自治法律法规条文过于原则性而缺乏规范性和可操作性。譬如,在《民族区域自治法》的条文中,有很多政策性的表述,如在“上级国家机关职责”中对上级国家机关在财政、税收、金融、资源开发、干部培养等方面支持和帮助民族自治地方的职责,采用大量的“应当照顾”“尽量”、“自主”、“根据”、 “给予适当的照顾”等模糊字眼,但什么是“照顾”,给多少才是“适当”不清楚,这些带有政策性特征的表述会影响法律的庄严和权威性,影响《民族区域自治法》的有效贯彻实施。最突出的是,民族区域自治法律法规内容中缺少“法律责任”条款的规定。这导致了法律法规出现执行难、缺乏有效监督等问题。按照法的特点,只要有权利和义务,就应该有“责任”条款来保障权利和义务的正确行使和履行。如果缺少“法律责任”条款的规定,既不利于法律的正确实施,也不利于有效监督,更不利于司法活动。

  三、民族区域自治制度的完善

  通过前文的分析,民族区域自治制度适合我国的发展,新形势下,针对民族区域自治制度实行中的问题,如何完善民族区域自治制度,在保证国家统一和民族多元化特点的前提下,真正实现各民族之间平等、团结、互助、和谐。提升民族自治制度的整合功能,使中华民族走向繁荣富强,以及规范各民族走向法治化道路是我国发展过程中不可忽视的重要问题。下面,本文对如何完善民族区域自治制度的途径进行论述以及提出个人的建议。

  完善民族区域自治的配套立法措施

  提高自治区自治条例出台的积极性。自治条例既是宪法、民族区域自治法基本原则的具体化,又是自治区具有纲领性、方向性、规范性的文件,对自治区的经济和社会的发展具有非常重大的意义,五大自治区自治条例空白无疑是我国民族法制建设的一个重大缺陷,出台自治区自治条例要求国家完善自治区自治条例的报批程序,避免程序过于繁琐复杂。民族自治地方要充分行使立法自治权,提高出台自治条例的积极性,认识到自治条例对于自治地方发展的重要性。尽快出台自治区自治条例,弥补民族法制化关于自治区自治条例立法的空白。

  2、进一步加强《自治法》的配套法律、法规建设。《自治法》是一部根据《宪法》制定的基本法,只是对民族区域自治制度的内容作了原则性的规定。因此,它的贯彻实施,还需要制定一系列的配套法律和法规。进行《自治法》配套立法是以《宪法》和《自治法》为指导,建立和完善与其相配套的法律法规及规章体系,为贯彻民族区域自治制度,保障民族区域自治地方自治机关充分、有效行使各项自治权,提供了全面的法律保障。

  3、明确划分中央与民族自治地方的事权,自治地方要明确自治立法权的范围。《立法法》第66条规定:“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定,但不得违背法律或者行政法规的基本原则,不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所做的规定作出变通规定。”也就是说,民族自治地方的自治条例和单行条例必须在宪法和民族区域自治法规定的范围内,并遵循其他有关法律、行政法规的基本原则,对于不适合民族自治地方的规定,依照当地民族的政治、经济和文化的特点作出变通规定。这是立法自治权的范围,民族自治地方的立法机关必须在这一法定范围内,依照法定程序制定自治法规,从而保障自治权的合法有效行使。民族自治地方立法在更高层次上的发展,有待民族自治地方的努力,同时还必须依靠上级国家机关为其发展创造更加良好的制度环境。

  (二)增强自治权的运用意识

  1、形成民族自治地方的法治管理方式,充分行使自治权。首先,民族自治地方在行使自治权的过程中必须认真贯彻国家统一法律法规的基本精神和原则,不得违背《宪法》、《自治法》的规定。其次,适用于民族地区的法律法规必须符合当地的实际情况,只有符合民族地区的历史、文化特点和社会生活条件的法律,才有实际的调整对象,才能建立有利于民族地区社会发展。再次,要健全完善的法律监督机制,纠正滥用职权,徇私枉法,玩忽职守等现象,保证实施。

  2、自治权的充分行使还需要上级国家机关的帮助和支持。上级国家机关要依法履行职责,制定优惠政策,保障自治机关自治权的有效行使,提高少数民族和民族地区的发展能力,从而更好地参与社会主义市场经济建设和民主法制建设。在国家统一、完备法制的保障下,少数民族和民族地区充分发挥主动性和积极性来实现经济发展、社会进步和人民生活水平的提高。因此,只有充分发挥自治权在促进少数民族和民族地区发展中的作用,才能够使民族区域自治法制化充满活力,不断走向完善。

  (三)完善《民族区域自治法》适应社会发展的要求

  1、《民族区域自治法》应当增加责任条款,主要从以下工作着手:完善自治机关和上级机关贯 彻实施《自治法》的责任制度。因为,在国家治理中,权力合法行使、职责正当履行,都需要以完备的责任制度和监督机制的存在为保证。而监督机制的启动以责任制度的存在为前提,因此,建立和完善自治机关和上级国家机关在贯彻实施《自治法》中行使权力的责任制度是国家法制建设的需要,同时也是确保自治机关和上级国家机关在实践中依法、正确、充分行使权力的必然要求,具有重大的现实意义。

  2、加强立法语言的科学性,进行法条内容的完善。提高自治地方现有自治法规的立法质量,并要规范立法语言,将《自治法》的条文中很多政策性的表述,进一步规范化,使其具备法律语言的要求,防止模糊性、不确定性的语言出现在法律规范中。

  3、实现少数民族习惯法的现代化转型,民族区域自治法律法规要得到充分有效的实施,还需要重视国家法律法规与少数民族传统法文化的整合,实现少数民族习惯法的现代化转型,使民族自治法律法规真正符合少数民族和民族自治地方的实际发展需要。

  (四)立足我国发展情况吸收国外发展先进成果和研究

  许多国家都有民族问题,要发展民族区域自治制度,要立足本土实际情况,借鉴国外先进的理论成果和研究,一个民族如果不能学习与借鉴其他民族贡献给全人类的优秀成果,就只能处于民族边缘化的封闭状态。我国对于民族法学的研究要放眼世界,兼收并蓄,善于吸收不同制度的国家对民族问题的处理经验和研究的理论成果,这样,在发展和完善民族自治制度的过程中,才能得到创新。

  结语:

  综上所述,民族区域自治制度在新中国成立六十多年来,在实现民族平等、增进民族团结、实现各民族共同繁荣和维护国家统一等方面发挥了重要作用,但是在推行这一制度的过程中也凸显了各种问题,尤其在法制化方面民族区域自治制度要充分发挥民族区域自治制度在解决我国民族问题中的优越性:贯彻“特殊保护少数民族权益”的宪法原则,充分调动少数民族和民族地区的积极性和主动性,不断提高自身发展能力,逐渐缩小东西部地区的发展差距,实现各民族共同繁荣,最终实现中华民族的和谐与稳定发展。完善民族区域自治制度是一项长期而复杂的过程,要求在理论和实践反复探索的过程中不断完善。

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